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- Published on Friday, 31 December 2010 16:00
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DERECHOS DE LOS INDÍGENAS EN MÉXICO
Mireille Roccatti Velázquez
Presidenta de la Comisión Nacional de Derechos Humanos de México
1. PRESENTACIÓN
El siglo que está próximo a finalizar está sellado por acontecimientos de gran relevancia a nivel internacional; destaca entre ellos el gran movimiento humanista que resurge después de la segunda conflagración mundial, cimentado en la idea de que antes y por encima de los fines estatales, gubernamentales o institucionales está el ser humano, su dignidad y los derechos fundamentales que aseguran el libre desarrollo de su potencialidades físicas y espirituales.
El humanismo, en el sentido en que ha llegado hasta nuestros días, no consiente diferencias de un ser humano a otro, ni entre grupos sociales existentes dentro de un país determinado, salvo las que por naturaleza nos hacen distintos en color, costumbres o prácticas regionales. El ser humano, más allá de cualquier ideología, es, como lo explicó Kant, un fin en sí mismo, apto para allegarse sus medios de subsistencia, pero con el deber de no lesionar el derecho de los demás integrantes del núcleo social, de ahí el objeto y razón de ser del Estado, obligado también a someter su actuación al imperio permanente de la Ley.
La corriente humanista ha traído beneficios incalculables para la paz y el desarrollo de la gran mayoría de los Estados que conforman la Comunidad Internacional. El respeto a la dignidad humana, la práctica incesante de los derechos esenciales del hombre, son la conditio sine qua non para el perfeccionamiento del ser más importante que habita en la tierra, el ser humano.
Por razones de dicha índole existen en diferentes partes del mundo grupos sociales que aún no tienen acceso a los beneficios que devienen del desarrollo económico y social que han alcanzado los países dentro de los cuales subsisten, me refiero a los pueblos indígenas, en especial a los que existen en México.
Concepto
El concepto del término indígena o indio es complejo, incluye aspectos de comunicación, aislamiento, baja tecnología, explotación económica y otros. Alfonso Caso sostuvo el criterio psicológico-cultural de que “es indio quien tiene conciencia de serlo, quien se siente adherido a su comunidad”.
Muchos conceptos se han escrito sobre comunidades indígenas o etnias. Luis Díaz Müller coincide con el criterio anterior al señalar que “es un grupo social que se reconoce a sí mismo, asentado históricamente en un territorio y que comparte una lengua y valores culturales comunes, rigiendo autónomamente su vida en comunidad”. “Un etnia es una unidad micropolítica al interior de un Estado”.
El criterio fundamental que prevalece en la actualidad, dada la complejidad que representaría elaborar y adoptar un concepto universal para la pluralidad y abundancia de pueblos indígenas, etnias o grupos étnicos, es el de la conciencia de identidad; así lo establece también el penúltimo párrafo del artículo 1º del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo: “La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio”.
Todo grupo étnico, indígena o no, tiene aspectos distintivos: lengua, usos, costumbres, formas de organización social, una representación y una forma de tenencia de la tierra.
Otro criterio considerado de importancia es el que aparece en un documento preparado por un Comité de Expertos, indígenas y no indígenas, auspiciado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos; a propósito del proceso de preparación en el seno de la Organización de Estados Americanos de un instrumento regional sobre Derechos de los Pueblos Indígenas expresa que “un pueblo es una colectividad cohesionada por un conjunto de factores a ocupar un territorio definido, hablar una lengua común, compartir una cultura, historia y unas aspiraciones; factores que lo diferenciarían de otros pueblos y que han hecho posible que desarrollen instituciones sociales particulares y formas de organización relativamente autónomas”.
II. ANTECEDENTES
Desde el siglo XVI, los pueblos indígenas no habían figurado como sujetos del Derecho internacional; la conquista y la colonización que soportaron los sumergió en el olvido, la pobreza, la discriminación, la explotación y otras prácticas abyectas que por siglos han padecido. Prejuiciosamente, quizá con la intención de justificar la marginación que dichos pueblos han resistido con estoicismo, se ha dicho con insistencia que la miseria, el atraso tecnológico y los bajos niveles de vida de los pueblos indígenas se deben a causas internas de los propios pueblos, tales como la falta de organización, la ignorancia, el desinterés o alguna causa innata de incapacidad que les impide el progreso personal o de grupo.
a) Internacionales
Los derechos de los pueblos indígenas han sido estudiados con interés cada vez más creciente en las últimas cinco décadas. Fue la Organización Internacional del Trabajo la que en 1957 adopta, a través de la Conferencia General, el “Convenio 107, sobre poblaciones indígenas y tribales”.
En 1965, la Organización de las Naciones Unidas realizó la “Convención Internacional Racial”; en 1966 se adoptan también por Naciones Unidas los Pactos Internacionales sobre “Derechos Civiles y Políticos”, y de “Derechos Económicos, Sociales y Culturales”; en 1982 se forma en la ONU el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas.
En 1989, la Organización Internacional del Trabajo revisa el Convenio 107 a través del “Convenio sobre Poblaciones Indígenas y Tribales 1989”, mejor conocido como Convenio 169, aprobado en su septuagésima sexta conferencia, celebrada el 27 de junio de ese mismo año, estando en vigor desde 1991. Las dos primeras ratificaciones a dicho convenio fueron hechas por Noruega y México.
La importancia de este último Convenio, por su influencia en el pensamiento jurídico mexicano, nos induce a comentar los principios que le sirven de sustento:
1. Reiterativamente establece el respeto a las culturas, formas de vida y de organizaciones e instituciones tradicionales de los pueblos indígenas y tribales.
2. Para mejor entender y atender las necesidades de los destinatarios que se beneficien con ese Convenio se les debe permitir, o en su caso solicitar y hasta promover, su participación efectiva en las decisiones que les afecten o puedan afectar.
3. El establecimiento de instrumentos y mecanismos jurídicos adecuados y procedimientos para el cumplimiento del Convenio conforme las particulares circunstancias de cada país.
Este Convenio consta de un preámbulo y diez partes, de las cuales ocho son de contenido y dos de disposiciones finales y generales; refuerza en el ámbito internacional un avance significativo en el reconocimiento de los derechos humanos de los pueblos indígenas.
b) Mexicanos
Históricamente, en México la legislación no hace referencia al derecho indígena; fue la legislación española la que entró incipientemente en la materia merced a “las Leyes de Indias”, ordenamiento que establece un criterio para distinguir al indígena, aclara que es aquel natural hijo de padres naturales, es decir, se concibe al indígena a partir del nacimiento en un lugar determinado.
La Constitución de Cádiz omite toda referencia en materia étnica; lo mismo aconteció con las Constituciones mexicanas de 1836 y 1857; la única que hace mención de los indígenas o indios es la de 1824, exactamente en el artículo 50, que establecía las facultades excesivas del Congreso General; la fracción XI disponía: “Arreglar el comercio con las naciones extranjeras y entre los distintos Estados de la federación y tribus de los indios”.
Existe un alto grado de probabilidad que este precepto constitucional se deba a la imitación de otro similar en la Constitución norteamericana, en el cual se basó el legislador mexicano; el contenido semántico de la palabra “indios” no corresponde al esquema sociológico que tenemos del indígena en este país, podrá haber semejanza pero no identidad.
En la original Constitución mexicana de 1917 tampoco se hace referencia al etnicismo, entre otros motivos por su contenido social, mediante el cual se trató de integrar a los pueblos indígenas al desarrollo nacional, imponiéndoles un modelo económico y un proyecto nacional, en ocasiones incompatible con sus peculiares tradiciones o creencias idiosincráticas.
El artículo 1º de la Carta Magna establece que todo individuo gozará de las garantías que ella otorga, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que la misma establece.
En este principio se fundamenta la tesis integracionista, cuya pretensión es la integración de los grupos étnicos a la nación, sin considerar que el auténtico espíritu de justicia y equidad debe basarse en el reconocimiento y el respeto del derecho a la diferencia cultural.
En México diversos ordenamientos jurídicos e instituciones públicas han intentado la reivindicación de los derechos de los pueblos indígenas; figuran entre ellos la Ley de Desamortización de Bienes de Manos Muertas de 1856, cuyo objeto era resolver uno de los problemas más lacerantes de las comunidades indígenas, el problema de la tenencia de la tierra; la Ley Agraria de 1915 dio continuidad a la anterior. Se estableció la Procuraduría de Pueblos, institución que data del año de 1921, cuyo cometido era patrocinar a dichas comunidades en el latente problema agrario; en 1925 se estableció la Casa del Estudiante Indígena y en 1936 el Departamento Autónomo de Asuntos Indígenas.
La atención que el Estado mexicano ha procurado para la regulación de servicios de asistencia, previsión y equidad social de carácter agrario y laboral, además de las disposiciones de protección en favor del indígena, se ha brindado desde 1948 conforme a la Ley que creó el Instituto Nacional Indigenista. Las actividades del Instituto son apoyadas por organismos que operan al interior del propio Instituto, tales como el Fondo Nacional de la Danza Mexicana y el Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías, que datan de la década de los setenta; han participado también el Instituto Mexicano del Seguro Social, la CONASUPO y COPLAMAR.
En el Diario Oficial de la Federación de fecha 10 de junio de 1986 se expidió el decreto que reglamenta el artículo 7º de la Ley que crea el Instituto Nacional Indigenista, a efecto de promover la participación de las comunidades en las acciones que de alguna forma resulten de su interés.
Estos antecedentes legislativos que de manera especial trataron de proteger a las comunidades indígenas no fueron suficientemente idóneos para lograr la congruencia óptima entre la norma constitucional, la legislación y sus instituciones, y sobre todo con la fenomenología jurídico-social de la vida nacional.
III. DECRETO QUE ADICIONA EL PÁRRAFO PRIMERO DEL ARTÍCULO 4º DE LA CONSTITUCIÓN MEXICANA
Los tabúes y prejuicios que habían obstaculizado el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas de México quedaron superados por el Decreto del 28 de enero de 1992, el cual adicionó el párrafo primero al artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En esta adición quedó establecido, en congruencia con la realidad nacional, que la composición de nuestro país es pluriétnica y, por ende, pluricultural; se supera también la tesis integracionista por considerar que tenía un defecto de origen: la tendencia asimilacionista y paternalista.
El párrafo adicionado, sin apartarse de los principios que sustentan al Convenio 169 de la OIT, recoge de la realidad nacional el anhelo de los pueblos indígenas, consistente en el logro de un estándar de vida verdaderamente digno, sin menoscabo de la identidad cultural que les caracteriza.
A partir del actual artículo 4º, en relación con la fracción VII del artículo 27, ambos de la Constitución general, se reglamentarán los mecanismos e instrumentos jurídicos específicos que puedan garantizar los derechos de estos grupos, sin perder de vista los principios de autodeterminación y reconocimiento jurídico de su existencia:
“La Nación mexicana tiene una composición pluricultural, sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La ley protegerá y promoverá el desarrollo de las lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos, formas específicas de organización social, y garantizará a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado. En los juicios y procedimientos agrarios en que aquéllos sean parte se tomarán en cuenta sus prácticas y costumbres jurídicas en los términos que establece la ley”.
IV. EL RIESGO DE LA MANIPULACIÓN IDEOLÓGICA DEL TÉRMINO INDÍGENA (INDIO)
El actual artículo 4º de la Ley Fundamental marca la pauta para comprender los aspectos que integran la nueva concepción indigenista; sin embargo, conviene hacer una reflexión para que la materia que nos ocupa no sea usada para otros fines, sino exclusivamente para fortalecer en todos los mexicanos la conciencia de que la nuestra es una nación pluricultural y en ella debemos convivir, evitando que las diferencias obstaculicen el acceso a la igualdad de oportunidades para todos los miembros de la sociedad mexicana.
Para ese efecto es menester que la reforma constitucional y su próxima reglamentación garanticen realmente los derechos de los pueblos indígenas y el respeto a su integridad; que reconozcan el derecho a decidir sus prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte sus vidas, creencias e instituciones, su bienestar y la continuidad posesoria de la tierra que ocupan de alguna manera; que controlen, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural, que se les respeten sus costumbres o el Derecho consuetudinario que no contradigan a la Constitución.
El término étnico es a todas luces polisemántico; la emotividad que irradia puede ser intencionalmente, y quizá inconscientemente, mal usada; su relatividad es susceptible de manipulación ideológica al extremo que puede degenerar en lo que actualmente se denomina etnopopulismo.
Reconocer constitucionalmente la existencia de los grupos indígenas no es ninguna concesión, es un imperativo inaplazable que mucho tiene que ver con la paz social. No debe ser concesión y mucho menos “declarativa” u ornamental. En realidad, la celebración del Quinto Aniversario de la Colonización obligó de cierta manera a nuestro país a reconocerse pluriétnico, de no hacerlo hubiese llegado a 1992 sosteniendo su anquilosado e inoperante esquema del Estado homogéneo y monolítico.
La única manera de no convertir la causa etnicista en un discurso demagógico populista es descender de la constitucionalidad a la legalidad, esto es, a la juridización de los indígenas, y estudiar ahora los alcances y la forma eficaz de llevar a la práctica las normas jurídicas al medio indígena; el desarrollo de la causa indigenista no concluye con la adopción de los nuevos textos legales o la participación en su elaboración, sino que con éstos se inicia el proceso de pasar de la norma a la práctica, con plena conciencia de que el Estado debe realizar acciones concretas que posibiliten la aplicación de los principios que justifican la consabida reglamentación.
Algunos juristas argumentan que la problemática que enfrentan los pueblos indígenas no es simplemente de aplicación de la ley; afirman que la discriminación, la opresión, la marginación y explotación de la que son víctimas las comunidades referidas se exterminarían si se aplicara cabalmente la Constitución; consideran que lo ideal es hacer efectivos los derechos humanos ya existentes y de esa forma todos podamos gozar de la igualdad que consagra la ley; concluyen: “El problema no es la ley, sino su justa aplicación”.
V. REGLAMENTACIÓN DEL PÁRRAFO PRIMERO DEL ARTÍCULO 4º CONSTITUCIONAL
Una parte sustantiva de la nueva política indigenista se relaciona con la naturaleza de las leyes que en esa materia expidan los órganos competentes a nivel nacional y en cada entidad federativa. En esta nueva tarea deben encararse frontalmente las causas principales de la pobreza, la discriminación, los bajos niveles de vida de los pueblos indígenas y, simultáneamente, propiciar el establecimiento de un nuevo modelo económico que admita la pluralidad cultural y la democracia, condiciones necesarias para el desarrollo de las potencialidades de los pueblos indígenas.
Uno de los aspectos importantes en materia de reglamentación del primer párrafo del artículo 4º de la Ley Suprema es el agrario. Para ese efecto debe incluirse en dicha reglamentación lo dispuesto por la fracción VII del artículo 27 constitucional, que establece concretamente: “La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas”.
Esto es importante por los beneficios que ha de traer a los pueblos indígenas, pero también porque la legislación en esta materia estaría en exacta concordancia con lo dispuesto en el Convenio 169, del cual ya hemos hecho referencia.
La cuestión agraria debe contemplar, en la reglamentación, todo lo referente a la propiedad y posesión de la tierra, a los recursos naturales: utilización, administración y conservación. Resolver ese problema es también una prioridad.
Es evidente que esos pueblos no han hecho valer derechos fundamentales en el mismo grado que el resto de los mexicanos, ya sea por carecer de los medios para acceder a la jurisdicción estatal o porque en ocasiones sus propias costumbres e idiosincrasia les imponen restricciones de tipo ideológico.
Deberán difundirse y promoverse los derechos sociales, económicos y culturales a toda la población, sin menoscabo de su identidad sociocultural, ya que una de las causas de los problemas que siguen lacerando a muchos compatriotas es la gran diferencia económica en la que hasta hoy han vivido.
Recordemos, además, que las luchas indígenas son vigentes; en ellas se reclama respeto a los derechos constitucionales: tierra, democracia electoral y sobre todo distribución equitativa del gasto público, el cual se requiere para apoyar programas de vivienda, educación, salud, medios y vías de transporte y comunicación. Con plena conciencia, estos grupos étnicos también reclaman y reivindican derechos por garantizar: respeto, espacio real para sus actividades culturales, la conservación de su idioma, de formas de organización, tradiciones y religión, de manera que el propio indígena, bien dotado jurídicamente, sea el interlocutor de su propio desarrollo.
No debe omitirse en la reglamentación una disposición que asegure el derecho de conservar sus costumbres e instituciones cuando éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico mexicano, ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Al respecto, en materia penal, los juzgadores deberán tener en cuenta las costumbres, así como sus características económicas, sociales y culturales, haciendo una adecuada individualización de la pena, y aplicar de preferencia sustitutivos de la pena de privación de la libertad.
La procuración e impartición de justicia son dos de los aspectos que, con razón, preocupan a los indígenas; exigen que sus prácticas y costumbres sean tomadas en cuenta desde el inicio de la averiguación previa y por supuesto durante el proceso correspondiente, sin apartarse de los principios fundamentales de equidad y justicia. En todo caso en el que intervenga un indígena deberá proporcionársele un traductor.
El nuestro es un país pluriétnico, pluricultural y plurilingüe; en este último aspecto será muy conveniente que el legislador considere que en el rubro educacional se incluyan disposiciones legales para que la autoridad u órgano competente proteja y promueva la enseñanza de las distintas lenguas y culturas mediante programas de apoyo a los proyectos lingüísticos que presenten los grupos étnicos.
El criterio fundamental que se debe adoptar para reglamentar los derechos indígenas es el que sugiere que “las Constituciones de los Estados y las leyes y ordenamientos de la Federación, de las Entidades y Municipios, establecerán las normas, medidas y procedimientos que protejan, preserven y promuevan el desarrollo de lenguas, culturas, usos, costumbres y formas específicas de organización social en las comunidades indígenas que correspondan a su competencia en todo aquello que no contravenga a la Constitución”.
Bajo la nueva concepción se habrán de implementar todas las acciones que hagan realidad las aspiraciones de un país en vías de desarrollo, orgulloso de su riqueza humana históricamente pluricultural.
Recuperado en Julio/27/2011 desde: